Asociația ANAIS își exprimă profunda îngrijorare față de Propunerea legislativă pentru completarea Ordonanței Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații (L233/2026), inițiativă care urmărește instituirea unor obligații excesive și disproporționate de transparență în sarcina organizațiilor neguvernamentale, de natură să afecteze, în mod grav, în dinamica sa, libertatea de asociere și funcționarea independentă a societății civile.
În esență, propunerea legislativă prevede în sarcina asociațiilor, fundațiilor și federațiilor obligația de a declara anual toate veniturile și sursele de finanțare aferente exercițiului financiar precedent, indiferent de proveniența acestora, inclusiv prin indicarea elementelor de identificare ale persoanelor fizice — pentru contribuțiile care depășesc pragul de 5.000 lei — și ale persoanelor juridice finanțatoare. Declarațiile urmează să fie depuse la structurile teritoriale ale Agenției Naționale de Administrare Fiscală concomitent cu situațiile financiare anuale și publicate într-o secțiune special dedicată pe pagina de internet a instituției, cu menținerea publică a numelui persoanelor fizice contribuabile.
Totodată, proiectul legislativ instituie un regim sancționator de o severitate deosebită, prevăzând suspendarea de drept a activității organizației în cazul neîndeplinirii obligației de raportare, iar în ipoteza neconformării într-un termen de un an, dizolvarea de drept a persoanei juridice. Prin natura și efectele sale, mecanismul propus transformă obligațiile administrative de transparență într-un instrument susceptibil să afecteze în mod semnificativ autonomia funcțională a organizațiilor societății civile și exercitarea efectivă a libertății de asociere.[1]
Premisa extinderii principiului transparenței finanțării și al elaborării politicilor publice — consacrat în mod legitim în raport cu autoritățile și instituțiile publice europene sau naționale — asupra organizării și funcționării societății civile și, în particular, asupra organizațiilor neguvernamentale, riscă să submineze însăși rațiunea de existență a acestora într-o societate democratică. ONG-urile nu reprezintă extensii ale autorității publice și nici structuri auxiliare ale puterii executive, ci expresia autonomă a participării civice, menite să constituie o contrapondere reală și efectivă față de actul guvernării. Tocmai independența lor — financiară, organizațională și funcțională — le conferă legitimitatea și capacitatea de a formula critici constructive, de a monitoriza exercitarea puterii publice și de a apăra drepturile și libertățile fundamentale ale persoanelor, inclusiv atunci când acestea sunt amenințate chiar de politicile statului.
În acest sens, societatea civilă nu poate fi redusă la un actor supus acelorași exigențe de expunere publică precum instituțiile statului, fără ca această asimilare să afecteze însăși esența pluralismului democratic. Independența organizațiilor neguvernamentale și protecția celor care le susțin reprezintă garanții indispensabile pentru existența unui spațiu civic autentic, liber de presiuni, intimidare sau stigmatizare. În egală măsură, acestea constituie o condiție esențială pentru protejarea apărătorilor drepturilor omului, a căror activitate depinde în mod fundamental de posibilitatea de a acționa autonom și fără teama unor consecințe disproporționate generate de asocierea cu anumite cauze civice sau organizații.
Modificarea legislativă propusă nu produce efecte exclusiv asupra organizării și funcționării ONG-urilor, privite în mod izolat, și nici nu afectează doar capacitatea acestora de a reacționa critic față de actele guvernării în exercitarea rolului lor de apărători ai drepturilor omului. Prin amploarea și implicațiile sale, aceasta este susceptibilă să genereze limitări nejustificate asupra unui ansamblu de drepturi civile și politice care constituie fundamentul oricărei societăți democratice: libertatea de întrunire și de asociere, dreptul la viață privată și la protecția datelor cu caracter personal, precum și libertatea de exprimare și de informare. Mai mult, obligația de publicare a identității persoanelor care susțin financiar organizațiile societății civile este de natură să producă un efect de descurajare (chilling effect) asupra participării civice și filantropice, afectând nu doar organizațiile vizate, ci și climatul democratic în ansamblul său.
Având în vedere aceste premise, Asociația ANAIS apreciază că evaluarea corectă a problemelor juridice ridicate de prezenta propunere legislativă nu poate fi realizată în absența raportării la cadrul juridic internațional și european care stabilește standardele minimale de conduită pe care statele democratice sunt obligate să le respecte în vederea garantării unui spațiu civic liber, pluralist și sigur. Aceste standarde consacră obligația pozitivă a autorităților de a proteja independența societății civile și activitatea apărătorilor drepturilor omului, precum și de a se abține de la adoptarea unor măsuri care, chiar sub aparența transparenței administrative, pot conduce în mod indirect la intimidare, stigmatizare sau restrângerea exercițiului drepturilor fundamentale.
În consonanță cu argumentele expuse anterior, cadrul normativ intern nu poate fi conceput și utilizat ca un instrument de restrângere a spațiului civic, ci trebuie să reprezinte garanția efectivă a exercitării drepturilor și libertăților fundamentale într-o societate democratică. În acest sens, articolul 3 din Declarația Națiunilor Unite privind dreptul și responsabilitatea persoanelor, grupurilor și organismelor societății civile de a promova și proteja drepturile omului și libertățile fundamentale recunoscute universal[2] consacră principiul potrivit căruia legislația națională trebuie să fie conformă obligațiilor asumate de state în temeiul Cartei Organizației Națiunilor Unite și al instrumentelor internaționale privind drepturile omului, constituind cadrul juridic necesar pentru punerea în aplicare și exercitarea efectivă a acestor drepturi și libertăți.
Prin urmare, normele interne trebuie să creeze condițiile necesare desfășurării activității organizațiilor societății civile într-un climat de independență, siguranță și pluralism, apt să permită promovarea și protejarea efectivă a drepturilor omului, iar nu să instituie mecanisme susceptibile să genereze intimidare, descurajare sau vulnerabilizarea actorilor civici și a persoanelor care îi susțin.
Cadrul juridic internațional consacră în mod constant și coerent principiul potrivit căruia libertatea de asociere nu poate fi concepută în absența garanției efective a autonomiei organizaționale și financiare a structurilor societății civile. În acest sens, standardele internaționale în materia drepturilor omului protejează nu doar existența formală a organizațiilor neguvernamentale, ci și capacitatea lor reală de a funcționa independent, de a accesa resurse și de a desfășura activități de interes public fără ingerințe disproporționate din partea statului. Or, propunerea legislativă analizată pare să se îndepărteze de la aceste exigențe fundamentale, instituind mecanisme susceptibile să afecteze autonomia funcțională și financiară a organizațiilor societății civile și să descurajeze participarea civică.
Astfel, articolul 22 din Pactul Internațional cu privire la Drepturile Civile și Politice[3] reprezintă sediul principal al protecției internaționale a libertății de asociere, consacrând dreptul oricărei persoane de a se asocia în mod liber cu altele pentru apărarea intereselor sale. În egală măsură, textul Pactului stabilește în mod limitativ condițiile în care exercițiul acestui drept poate fi restrâns, respectiv exclusiv prin măsuri prevăzute de lege și necesare într-o societate democratică pentru protejarea unor interese precum securitatea națională, ordinea publică, sănătatea publică ori drepturile și libertățile altora. Din această perspectivă, orice ingerință care depășește criteriul necesității și proporționalității sau care produce efecte de intimidare asupra actorilor civici și a susținătorilor lor financiari riscă să contravină standardului internațional de protecție consacrat de Pact.
Aceeași logică de protejare a autonomiei societății civile este reafirmată expres de articolul 13 din Declarația privind Apărătorii Drepturilor Omului, care consacră dreptul oricărei persoane, individual sau în asociere cu altele, de a solicita, primi și utiliza resurse în scopul promovării și protejării drepturilor omului și libertăților fundamentale prin mijloace pașnice. Accesul la resurse financiare este astfel recunoscut la nivel internațional drept o componentă intrinsecă a activității legitime a organizațiilor și persoanelor implicate în apărarea drepturilor omului, fără de care exercitarea efectivă a libertății de asociere ar deveni iluzorie.
Totodată, articolul 6 litera f din Declarația privind eliminarea tuturor formelor de intoleranță și de discriminare pe motive de religie sau de convingeri[4] consacră, în mod explicit, faptul că libertatea de gândire, conștiință și religie include și libertatea de a solicita și primi contribuții financiare sau de altă natură, oferite în mod voluntar de persoane fizice sau instituții. Această dispoziție reflectă un principiu mai larg al dreptului internațional al drepturilor omului, potrivit căruia sprijinul financiar acordat în mod voluntar unor cauze civice, religioase sau asociative reprezintă o expresie legitimă a participării democratice și a libertății de convingere.
În același spirit, Rezoluția nr. 22/6 a Consiliului Drepturilor Omului[5] privind protecția apărătorilor drepturilor omului stabilește obligații pozitive clare în sarcina statelor, subliniind că acestea trebuie să se asigure că obligațiile de raportare impuse persoanelor, grupurilor și organizațiilor societății civile nu afectează autonomia lor funcțională și că nu instituie restricții discriminatorii asupra surselor de finanțare destinate susținerii activității apărătorilor drepturilor omului. Standardul internațional astfel consacrat exclude, așadar, posibilitatea utilizării cerințelor administrative sau a mecanismelor de transparență ca instrumente indirecte de control, intimidare sau vulnerabilizare a organizațiilor societății civile și a persoanelor care le susțin activitatea.
Raportorul Special ONU privind dreptul la libertatea de întrunire pașnică și de asociere a evaluat în mod critic cerințele privind protecția autonomiei financiare a organizațiilor societății civile și limitele admisibile ale ingerinței statului în activitatea acestora[6]. În acest sens, Raportorul Special a subliniat următoarele principii relevante:
- Combaterea fraudei, corupției sau spălării banilor poate constitui un scop legitim, însă simpla invocare a transparenței financiare nu este suficientă pentru a justifica orice restrângere a libertății de asociere. Orice măsură trebuie să fie necesară într-o societate democratică și să respecte principiul proporționalității.
- Restricțiile privind accesul organizațiilor la finanțare trebuie să reprezinte cel mai puțin intruziv mijloc posibil pentru atingerea obiectivului urmărit.
- Obligațiile extinse de raportare privind toate fondurile primite și sursele acestora pot constitui încălcări ale drepturilor omului, în special atunci când generează mecanisme excesive de supraveghere asupra activității organizațiilor neguvernamentale.
- Publicitatea excesivă a finanțării ONG-urilor poate crea un climat de intimidare și hărțuire, existând situații în care activiști și organizații au fost supuși presiunilor pentru a divulga identitatea partenerilor și susținătorilor financiari.
- Organizațiile societății civile ar trebui să fie responsabile în principal față de donatorii și beneficiarii lor; între ONG-uri și agenții statului nu există relații de subordonare ierarhică și nici obligații de raportare financiară care să decurgă din acestea.
- Cerințele administrative excesive și birocratice pot fi utilizate ca instrumente indirecte de reducere la tăcere a vocilor critice, motiv pentru care obligațiile de control trebuie să fie echitabile, obiective, nediscriminatorii și să nu afecteze autonomia funcțională a organizațiilor.
Raportat la aceste standarde internaționale, obligația propusă de publicare generalizată a identității tuturor finanțatorilor ONG-urilor — inclusiv a persoanelor fizice — apare ca o măsură excesivă și disproporționată, susceptibilă să genereze efecte de intimidare asupra persoanelor care susțin activitatea societății civile și să afecteze autonomia organizațiilor neguvernamentale. În consecință, propunerea legislativă depășește limitele admisibile ale transparenței financiare într-o societate democratică și riscă să transforme mecanismele administrative de raportare într-un instrument de presiune menit să de-construiască spațiul civic.
Jurisprudența europeană a reafirmat în mod constant necesitatea protejării independenței organizațiilor societății civile și a garantării unui spațiu extensiv de exercitare a libertății de asociere, ca element esențial al pluralismului democratic. Astfel, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în cauza Commission v Hungary (Transparency of Associations) C78/18[7], a statuat că obligațiile de înregistrare, declarare și publicitate impuse ONG-urilor beneficiare ale finanțărilor externe constituiau restricții discriminatorii și nejustificate, incompatibile cu libertatea de asociere, dreptul la viață privată și protecția datelor cu caracter personal garantate de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene. Curtea a subliniat că exigențele de transparență nu pot justifica măsuri susceptibile să stigmatizeze organizațiile societății civile și persoanele care le susțin activitatea.
Mutatis mutandis, în cazul organizațiilor cu vocație sensibilă, precum Asociația ANAIS, care desfășoară activități de prevenire și combatere a violenței împotriva femeilor și de sprijinire a victimelor violenței de gen, obligația de publicare a identității finanțatorilor ridică riscuri suplimentare, de o gravitate aparte, care depășesc sfera obișnuită a transparenței administrative:
- Expunerea publică a persoanelor fizice sau juridice care susțin activitatea unor organizații implicate în apărarea drepturilor femeilor și combaterea violenței de gen poate conduce la vulnerabilizarea acestora în fața unor reacții ostile, campanii de intimidare, hărțuire sau stigmatizare publică provenite din partea agresorilor, a grupurilor cu discurs misogin ori a actorilor ostili cauzelor promovate de organizație. Într-un context social în care activismul privind egalitatea de gen și protecția victimelor violenței continuă să genereze polarizare și reacții virulente în spațiul public, divulgarea identității susținătorilor financiari poate avea un efect direct de descurajare asupra solidarității civice și filantropice.
- Activitatea Asociației ANAIS presupune intervenții în cauze care implică situații de vulnerabilitate extremă, conflicte familiale, ordine de protecție, litigii sensibile și raporturi tensionate cu persoane agresive sau abuzive. În acest context, publicarea sistematică a identității persoanelor care susțin financiar organizația poate crea riscuri reale de expunere indirectă a rețelelor de sprijin ale victimelor și poate alimenta tentative de intimidare sau represalii îndreptate împotriva celor care contribuie la susținerea activităților de protecție și advocacy desfășurate de organizație.
- De asemenea, măsura este susceptibilă să afecteze capacitatea organizației de a atrage resurse financiare indispensabile furnizării serviciilor specializate destinate victimelor violenței domestice și violenței de gen, inclusiv asistență juridică, consiliere psihologică, intervenție de urgență și programe de reintegrare socială. În mod inevitabil, perspectiva expunerii publice poate determina persoane fizice, companii sau parteneri instituționali să renunțe la susținerea unor cauze percepute drept sensibile sau controversate, afectând sustenabilitatea organizațiilor care activează în domenii sensibile circumscrise protecției drepturilor omului.
- În egală măsură, propunerea legislativă riscă să producă un efect de push-back asupra întregului ecosistem de sprijin civic construit în jurul protecției victimelor violenței împotriva femeilor. Or, într-un domeniu în care încrederea, confidențialitatea și siguranța reprezintă condiții esențiale pentru funcționarea mecanismelor de protecție, orice măsură susceptibilă să genereze teamă, expunere publică sau vulnerabilizare a persoanelor implicate afectează nu doar organizația în sine, ci însăși eficiența mecanismelor de apărare a drepturilor victimelor violenței de gen.
- Violența bazată pe gen nu constituie, de regulă, un fenomen circumscris exclusiv mediilor sociale defavorizate și nu poate fi redusă la experiența unor persoane lipsite de educație, confruntate cu adicții, sărăcie, privațiuni sau marginalizare socială. Dimpotrivă, agresorii se regăsesc adesea și în rândul persoanelor influente ori al actorilor publici, inclusiv în cadrul structurilor statale și pot instrumentaliza informațiile obținute prin mecanisme de pretinsă transparență financiară pentru a vulnerabiliza sistemele de protecție instituite în favoarea victimelor la nivel societal.
Conchidem prezentul punct de vedere cu unele idei metaforă subsumate căutării neobosite a sensului pe care apărătorii drepturilor omului o proiectează în apărarea celor care nu pot vorbi pentru ei de abuzurile statului. În România postdecembristă, spațiul civic s-a configurat ca o construcție fragilă și mereu incompletă, edificată de apărătorii drepturilor omului sub imperativul protecției individului împotriva imixtiunilor arbitrare ale statului. Asociația ANAIS observă că totuși, în prezent, acest edificiu rămâne marcat de aceeași precaritate structurală, iar apărătorii drepturilor omului par condamnați la un veritabil destin sisific, incapabili să mai susțină în mod efectiv rezistența sa în fața multiplelor forme de eroziune generate de acțiunea agenților statali.
Acest punct de vedere nu reprezintă o simplă reacție conjuncturală în fața unei propuneri legislative care, în opinia noastră, contravine standardelor internaționale în materia drepturilor omului și amenință să fragilizeze garanțiile câștigate cu dificultate în favoarea persoanelor aparținând grupurilor vulnerabile. Poziția exprimată de Asociația ANAIS constituie, în realitate, un veritabil manifest pentru apărarea valorilor democratice, în centrul căruia militantismul civic apare drept forța indispensabilă ce menține echilibrul dintre cetățean și puterea statală, împiedicând transformarea acesteia într-o autoritate arbitrară și abuzivă.
În acest sens, și noi, Asociația ANAIS, împărtășim destinul unui Sisif modern. Condiția apărătorului drepturilor omului nu se reduce la reacția punctuală împotriva derapajelor autoritariste ale agenților statali, ci presupune conștiința unei munci fără sfârșit, purtate neîncetat pentru conservarea libertăților fundamentale. Paradoxal și profund îngrijorător, într-o societate care invocă triumful democrației ca pe o certitudine definitiv câștigată, tendințele autoritariste nu se estompează, ci reapar cu o intensitate tot mai mare, într-o formă mai agresivă, mai sofisticată și, uneori, mai lipsită de orice orizont al speranței!
[1] A se vedea, pe larg, detaliile privind propunerea legislativă aici:
https://www.senat.ro/legis/lista.aspx?nr_cls=L233&an_cls=2026.
[2] Declarația privind apărătorii drepturilor omului a fost adoptată prin consens de Adunarea Generală în 1998 (rezoluția A/RES/53/144) cu ocazia celei de-a cincizecea aniversări a Declarației Universale a Drepturilor Omului.
[3] Adoptat şi deschis spre semnare de Adunarea generală a Naţiunilor Unite la 16 decembrie 1966. Intrat în vigoare la 23 martie 1976, cf. art. 49, pentru toate dispoziţiile cu excepţia celor de la art. 41; la 28 martie pentru dispoziţiile de la art. 41. România a ratificat Pactul la 31 octombrie 1974 prin Decretul nr. 212, publicat în „Buletinul Oficial al României“, partea I, nr. 146 din 20 noiembrie 1974.
[4] Adoptată la data de 25 noiembrie 1981 prin Rezoluția 36/55 a Adunării Generale.
[5] Punctul 9, literele a și b din Rezoluția nr. 22/6 a Consiliului Drepturilor Omului privind Protecția Apărătorilor Drepturilor Omului.
[6] A se vedea, pe larg, paragrafele 35 și următoarele din Report of the Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, Maina Kiai, 24 April 2013.
[7] Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 18 iunie 2020 – Comisia Europeană/Ungaria, (Cauza C-78/18)
(Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Admisibilitate – Articolul 63 TFUE – Libertatea de circulație a capitalurilor – Existența unei restricții – Sarcina probei – Discriminare indirectă legată de proveniența capitalurilor – Articolul 12 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Dreptul la libertatea de asociere – Reglementare națională care impune obligații de înregistrare, de declarare și de publicitate, însoțite de sancțiuni, asociațiilor care primesc ajutoare financiare provenind din alte state membre sau din țări terțe – Articolul 7 din Carta drepturilor fundamentale – Dreptul la respectarea vieții private – Articolul 8 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale – Dreptul la protecția datelor cu caracter personal – Reglementare națională care impune divulgarea unor informații referitoare la persoanele care furnizează un ajutor financiar unor asociații și la cuantumul acestui ajutor – Justificare – Motiv imperativ de interes general – Transparența finanțării asociative – Articolul 65 TFUE – Ordine publică – Siguranță publică – Combaterea spălării banilor, a finanțării terorismului și a criminalității organizate – Articolul 52 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale), (2020/C 271/02).